Ricorso per conflitto di attribuzioni proposto dalla regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del presidente della Giunta regionale sig. Giancarlo Cruder, rappresentata e difesa - coma da delibera della Giunta regionale 23 novembre 1998, n. 154 e da procura speciale in calce al presente atto - dall'avv. Renato Fusco, avvocato della regione, con elezione di domicilio presso l'ufficio di rappresentanza della regione stessa, sito in Roma, piazza Colonna n. 355, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri in carica, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato; per la dichiarazione che non spetta allo Stato trasferire con regolamento nuove funzioni alla regione Friuli-Venezia Giulia e per il conseguente annullamento, previa sospensione dei commi 2 e 3 dell'art. 28 del d.P.R. 9 ottobre 1997, n. 431, recante il "Regolamento sulla disciplina delle patenti nautiche" (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 17 dicembre 1997, n. 293); per violazione degli artt. 4 e 65 dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia (approvato con l.cost. 31 gennaio 1963, n. 1) nonche' del principio di leale collaborazione e del principio di legalita' sostanziale. In Fatto A) Appare opportuno illustrare preliminarmente il quadro normativo statale sul quale si innesta il sollevato conflitto di attribuzione. A.1. - Con riguardo alla normativa statale deve innanzitutto farsi riferimento alla legge 11 febbraio 1971, n. 50, recante "Norme sulla navigazione da diporto", con la quale si dettava nella specifica materia una disciplina autonoma e distinta da quella generale contenuta nel codice della navigazione. Tale normativa al capo IV conteneva disposizioni in ordine al "Comando e condotta di natanti, imbarcazioni e navi da diporto" e in particolare con l'art. 20 si imponeva il conseguimento di apposita abilitazione per la conduzione delle imbarcazioni da diporto. E a tale proposito il successivo art. 26 stabiliva che "L'esercizio dell'attivita' professionale di istruttore per il conseguimento della abilitazioni prevista dall'art. 20 e' sottoposto al controllo delle Autorita' marittime e del Ministero dei trasporti e dell'aviazione civile, secondo le rispettive competenze". Tali disposizioni statali (ora abrogate dalla sopravvenuta legislazione appresso richiamata) non disciplinavano in alcun modo "scuole nautiche", alle quali non veniva quindi dato riconoscimento giuridico. Risulta alla ricorrente regione che l'insegnamento della nautica veniva praticato da "istruttori", i quali venivano autorizzati dalle Autorita' marittime competenti, in conformita' alle direttive ministeriali; e che le autorizzazioni venivano rilasciate annualmente e con validita' per l'anno solare. A.2. - Il d.lgs. 14 agosto 1996, n. 436 relativo alla "Attuazione della direttiva 94/25/CE in materia di progettazione, di costruzione e immissione in commercio di unita' da diporto" ha decisamente innovato la materia per la parte in questione. Detto decreto legislativo all'art. 15, comma 1 ha stabilito che: "1. Con uno o piu' regolamenti da emanarsi a norma dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dei trasporti e della navigazione e' dettata la disciplina per le abilitazioni al comando ed alla condotta delle unita' da diporto, in relazione ai limiti di navigazione previsti dall'art. 12, ai requisiti fisici e morali per il loro conseguimento, ai contenuti delle prove di esame e al loro svolgimento nonche' alla durata di validita', alle revisioni periodiche e straordinarie, alla decadenza, revoca e sospensione delle abilitazioni rilasciate o da rilasciare, sulla base di seguenti criteri: a) snellimento delle procedure e ricorso all'autocertificazione senza necessita' di autenticazione della firma del dichiarante; b) omogeneizzazione delle procedure concernenti il rilascio delle patenti nautiche da parte dell'autorita' marittima a quelle previste per gli uffici della motorizzazione civile e dei trasporti in concessione; c) immediato rilascio ai candidati che hanno superato le prove di esame del titolo abilitativo; d) mantenimento per le abilitazioni al comando ed alla condotta delle unita' a motore, o a vela e motore, dei limiti di potenza previsti dagli artt. 18 e 20 della legge 11 febbraio 1971, n. 50 e successive modificazioni; e) espressa indicazione delle norme da intendersi abrogate alla data di entrata in vigore dei regolamenti". A.3. - Come previsto da tale riportata disposizione veniva emanato l'impugnato d.P.R. 9 ottobre 1997, n. 431, concernente appunto il "Regolamento sulla disciplina delle patenti nautiche". Dopo aver regolato i requisiti soggettivi degli aspiranti, le autorita' competenti al rilascio, le commissioni di esame, il rilascio delle patenti nautiche, con l'art. 28 e' stata dettata un'apposita "Disciplina delle scuole nautiche", stabilendosi: al comma 1 che "I centri per l'educazione marinaresca, l'istruzione e la formazione dei candidati agli esami per il conseguimento delle patenti nautiche sono denominati ''scuole nautiche''"; al comma 2 che "Le scuole nautiche sono soggette ad autorizzazione e vigilanza amministrativa da parte della regione del luogo in cui hanno la sede principale."; al comma 3 che "Alle persone fisiche o giuridiche iscritte presso la camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura che alla data di entrata in vigore del presente regolamento gestiscono le scuole di istruzione per la nautica, la competente regione provvede al rilascio dell'autorizzazione di cui al comma 2, previo accertamento dell'esistenza di idonei locali, delle attrezzature marinaresche, degli strumenti e mezzi nautici e del materiale didattico necessario per le esercitazioni teoriche e pratiche.". L'autorizzazione e la vigilanza amministrativa regionale prevista dai riportati commi 2 e 3 sono previste solamente per le scuole nautiche. Al contrario non e' richiesta autorizzazione per gli enti e le associazioni nautiche a livello nazionale per la gestione delle scuole per il conseguimento delle patenti nautiche, riconosciuti in conformita' al d.m. 19 agosto 1991, n. 389 (e denominati "Centri di istruzione per la nautica"), i quali sono soggetti alla vigilanza amministrativa del Ministero dei trasporti e della navigazione. Infine il medesimo decreto del Presidente della Repubblica n. 431/1997 con l'art. 33, comma 1, lett. a), ha provveduto ad abrogare, tra gli altri, il sopracitato art. 26 della legge n. 50/1971: il quale nella pregressa disciplina della materia attribuiva alle Autorita' marittime e al Ministero dei trasporti e dell'aviazione civile, secondo le rispettive competenze il controllo dell'esercizio dell'attivita' professionale di istruttore per il conseguimento delle abilitazioni alla conduzione delle imbarcazioni da diporto. B) Per quanto riguarda il quadro legislativo regionale, e' necessario puntualizzare esattamente in primo luogo le modalita' procedurali obbligatoriamente imposte dallo Statuto speciale al fine del trasferimento di nuove funzioni alla Regione, e in secondo luogo le competenze sinora attribuite alla Regione in materia di trasporti e navigazione. B.1. - Con riferimento al primo punto, deve essere posto in massima evidenza che il conferimento di nuove funzioni alla Regione deve avvenire esclusivamente secondo la procedura delineata dall'art. 65 dello Statuto, il quale stabilisce che "Con decreti legislativi, sentita la Commissione paritetica dei sei membri, nominati tre dal Governo della Repubblica e tre dal Consiglio regionale, saranno stabilite le norme di attuazione del prsente Statuto e quelle relative al trasferimento all'Amministrazione regionale degli uffici statali che nel Friuli-Venezia Giulia adempiono a funzioni attribuite alla regione". B.2. - Con riguardo al secondo punto va evidenziato anche che alla regione Friuli-Venezia Giulia e' attribuita competenza legislativa ed amministrativa primaria ed esclusiva in materia di "trasporti su funivie e linee automobilistiche, tranviarie e filoviarie, di interesse regionale", ai sensi dell'art. 4, n. 11 dello Statuto di autonomia. B.3. - Nella suddetta materia sono state emanate in via successiva le susseguenti normative di attuazione statutaria: a) il d.P.R. 9 agosto 1966, n. 833, recante "Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia in materia di trasporti su funivie e linee automobilistiche, tranviarie e filoviarie, di interesse regionale"; b) il d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902, concernente l'"Adeguamento ed integrazione delle norme di attuazione dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia". Con detto decreto sono stata emanate disposizioni modificative e integrative delle norme di cui al precedente decreto del Presidente della Repubblica n. 833/1966; e' stata trasferita alla regione la Direzione compartimentale della motorizzazione civile e dei trasporti in concessione e delegato alla regione l'esercizio di funzioni amministrative nel settore dei trasporti ferroviari in concessione e del personale delle aziende concessionarie; sono state trasferite alla regione le funzioni amministrative degli organi dello stato in materia di linee marittime di cabotaggio che servano esclusivamente scali compresi nel territorio regionale; c) il d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469, recante "Norme integrative di attuazione dello Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia", con il quale si a' provveduto ad attribuire alla regione tutte le competenze attribuite alle regioni a statuto ordinario con il decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977. E per quanto attiene alla materia in questione devesi rappresentare che ai sensi dell'art. 8 di detto decreto devono intendersi trasferite alla regione Friuli-Venezia Giulia - per la parte che gia' non le spetti per competenza propria - le funzioni in materia di navigazione e porti lacuali di cui all'art. 97 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977, le quali concernono la navigazione lacuale, fluviale lagunare sui canali navigabili e idrovie, i porti lacuali e di navigazione interna e ogni altra attivita' riferibile alla navigazione ed ai porti lacuali ed interni. Dalla compiuta disamina delle funzioni attribuite sinora alla regione Friuli-Venezia Giulia risulta del tutto evidente che alcuna potesta' legislativa e' stata mai attribuita alla regione con riferimento all'oggetto della normativa, statale impugnata; e che alcuna delle descritte funzioni trasferite puo' in alcun modo ricomprendere ne' la navigazione in mare, ne' il regime autorizzatorio e di vigilanza delle scuole nautiche. C) Alla luce dell'intervenuta normativa regolamentare le Autorita' marittime sinora competenti in materia non sono piu' abilitate a svolgere le attivita' amminstrative in questione; e gli stessi soggetti interessati hanno gia' presentato alla regione istanze di rilascio dell'autorizzazione a gestire scuole nautiche (All. 1). In diritto 1. - Violazione dell'art. 65 e dell'art. 4, n. 1 dello Statuto speciale, nonche' del principio della leale collaborazione tra Stato e regione. 1.1. - L'art. 28, commi 2 e 3 del decreto legislativo n. 431/1997, attribuiscono la competenza al rilascio dell'autorizzazione e alla vigilanza amministrativa delle scuole nautiche alle "regioni". Ad avviso della ricorrente regione tale riportata dizione ben avrebbe potuto autorizzare l'interpretazione secondo la quale in essa non sarebbero comprese le regioni ad autonomia speciale, dal momento che l'inclusione di queste ultime e' abitualmente effettuata dal legislatore statale con il riferimento alle "regioni e province autonome", che avrebbe portato ad escludere dall'ambito applicativo dell'art. 28 le regioni speciali medesime. Al contrario la - necessariamente - piu' logica interpretazione di una tal dizione legislativa riferita alle "regioni" appare estensiva a tutte le regioni - sia ordinarie che speciali - della competenza a rilasciare le autorizzazioni e a svolgere la vigilanza amministrativa sulle scuole nautiche. Interpretazione del resto anche confermata dall'abrogazione dell'art. 26 della legge n. 50/1971 (relativo al controllo delle autorita' statali sull'esercizio dell'attivita' professionale di istruttore), che ha determinato l'eliminazione di ogni competenza statale in materia. E dovendosi escludere qualsiasi soluzione di continuita' nello svolgimento dell'attivita' amministrativa e non potendosi quindi verificare lacune nell'ambito delle attribuzioni di competenze, deve concludersi che - necessariamente - all'eliminazione delle competenze statali con le impugnate disposizioni regolamentari si e' voluto far corrispondere l'esercizio di competenze regionali nella medesima materia e per tutto il territorio nazionale. 1.2. - A fronte dell'inclusione nell'ambito applicativo delle norme impugnate anche delle regioni speciali, devesi eccepire con incisivita' anche delle regione speciali, devesi eccepire con incisivita' che con riferimento alla ricorrente regione i commi 2 e 3 dell'art. 28 del decreto del Presidente della Repubblica n. 431/1997 sono stati emanati in violazione dell'art. 65 dello Statuto speciale, il quale, ripetesi, in sede formalmente costituzionale stabilisce che le disposizioni di attuazione dello Statuto e quelle relative al trasferimento all'Amministrazione regionale di competenze e uffici statali devono essere emanate esclusivamente con appositi decreti legislativi a conclusione della particolare procedura di consultazione svolta in sede di Commissione paritetica Stato-regione. Tale disposizione (analoga a quelle inserite negli Statuti delle altre regioni speciali) e' doverosamente applicabile ogni qualvolta vi sia trasferimento di funzioni, uffici e personali da enti pubblici nazionali alle regioni (sentenza n. 237/1983 di codesta ecc.ma Corte). Infatti i decreti legislativi di attuazione degli Statuti delle regioni a statuto speciale sono espressione di una competenza separata e riservata rispetto a quelle esercitabili con le leggi statali ordinarie: risultando quindi costituzionalmente illegittimo qualsiasi atto normativo statale che disponga in maniera incidente sulla competenze delle regioni speciali e delle province autonome nell'inosservanza delle puntuali previsioni attuative degli statuti speciali. Imponendo l'art. 65 dello Statuto speciale l'emanazione di apposite norme di attuazione anche ai fini dell'attribuzione di funzioni alla regione Friuli-Venezia Giulia in materia di scuole nautiche, l'operato trasferimento con regolamento delle funzioni stesse e' palesemente illegittimo ed invasivo della autonomia della regione costituzionalmente garantita| 1.3. - Ulteriormente in riferimento all'impugnato comma 3 (il quale regola il procedimento di autorizzazione) deve eccepirsi la violazione dell'art. 4, n. 1 dello Statuto, il quale attribuisce alla regione potesta' legislativa esclusiva in materia di "ordinamento degli uffici". E in proposito deve essere evidenziato che secondo la stessa giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte la regolamentazione da parte delle regioni dei procedimenti amministrativi di propria spettanza costituisce un corollario della competenza in materia di ordinamento degli uffici ed e' espressione della potesta' di autorganizzazione (sentenze nn. 461/1992 e 465/1991). L'unilaterale attribuzione statale di ulteriori funzioni alla regione interferisce in maniera inammissibile nell'assetto organizzativo della regione invadendo la relativa potesta' primaria ed esclusiva attribuitale dal richiamato art. 4, n. 1 Stat.| 1.4. - Considerata anche l'assolutamente pacifica e consolidata configurazione delle norme di attuazione degli Statuti speciali, sia a livello giurisprudenziale che dottrinale, si rileva che il disposto di conferimento di funzioni alla regione Friuli-Venezia Giulia in assenza di puntuali norme di attuazione statutarie risulta violativo non solo delle richiamate norme costituzionali, ma anche del principio di leale collaborazione tra Stato e regione. Tale e' la lesione derivante dal mancato deferimento dell'ipotesi di trasferimento di funzioni alla sola competente Commissione paritetica prevista dal citato art. 65 dello Statuto; la quale e' stata prevista nella legge costituzionale n. 1/1963 quale necessario strumento di collaborazione fra Stato e regione e quindi come organo finalizzato alla ricerca di una sintesi positiva fra posizioni ed interessi potenzialmente diversi (sentenza n. 109/1995). 2. - Violazione del principio di legalita' sostanziale e quindi dei principi in tema di rapporti di rapporti tra fonti, in riferimento all'art. 17, comma 2 della legge n. 400/1988. In via subordinata rispetto ai puntuali e assorbonti motivi denuncianti la violazione dell'art. 65 dello Statuto si ritiene comunque di dover eccepire anche che l'impugnato decreto del Presidente della Repubblica n. 431/1997 - il quale reca un regolamento di delegificazione autorizzato dall'art. 15 della legge n. 436/1996 (ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400/1988) - e' pure illegittimo per violazione del principio di legalita' sostanziale (e quindi dei principi in tema di rapporti tra fonti, in riferimento all'art. 17, comma 2 della legge n. 400/1988), laddove esso disciplina oggetti estranei all'autorizzazione legislativa da cui esso trae origine, derogando all'obbligo di puntuale rispetto dei criteri dettati dal citato dell'art. 15. L'art. 17, comma 2, della legge n. 400/1988 prefigura un modello di delegificazione in senso tecnico, consistente nel trasferimento della disciplina di un determinato ambito materiale dalla sede legislativa a quella regolamentare. Secondo il modello di delegificazione previsto dal citato comma 2: deve ritenersi che: a) la delegificazione puo' essere prevista solo nelle materie non coperte da riserva assoluta di legge; b) essa e' autorizzata da leggi le quali, disponendo l'esercizio della potesta' regolamentare, debbono contenere le "norme generali regolatrici della materia", che successivamente il regolamento e' chiamato a svolgere, prevedendo altresi' l'abrogazione delle preesistenti disposizioni legislative; c) dal punto di vista procedimentale i regolamenti di delegificazione sono adottati con decreto del Presidente della Repubblica, sentito il parere del Consiglio di Stato. Orbene la delegificazione autorizzata dall'art. 15 della legge n. 436/1996 e' conforme a tale modello generale: infatti detto art. 15 prevede l'emanazione di regolamenti aventi specifico riguardo alla semplificazione e omogeneizzazione di procedure amministrative e stabilisce a tale fine i criteri regolatori della materia secondo quanto previsto dall'art. 17, comma 2, della legge n. 400/1988. Ma la legge n. 436/1996 con tale prevista delegificazione non ha inteso, ne' poteva, innovare il riparto di competenze fra lo Stato e le regioni speciali: e nulla consente di ritenere che i criteri generali di semplificazione stabiliti autorizzassero anche ad incidere sulle competenze della regione| E cio' in quanto - secondo quanto ribadito anche da codesta ecc.ma Corte, in generale con la sentenza n. 250/1996 e in particolare con la sentenza n. 69/1995 in riferimento ai regolamenti autorizzati dalla legge n. 537/1993 - i regolamenti, per il loro rango, non sono idonei a modificare le competenze sostanziali delle regioni cui i procedimenti si riferiscono. Con la richiamata sentenza n. 69/1995 e' stato infatti con confermato l'orientamento gia' a suo tempo espresso dalla sentenza n. 465/1991, con la quale codesta ecc.ma Corte medesima ha affermato che "... i regolamenti adottati ai sensi dell'art. 17, secondo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400 ... non risultano legittimati a disciplinare, per la naturale distribuzione delle competenze normative tra Stato e regioni ... le materie di spettanza regionale e conseguentemente neppure i procedimenti amministrativi attinenti a tali materie". Ulteriormente chiarendo che "... la possibilita' per tali regolamenti di svolgere la loro efficacia anche nella sfera regionale verrebbe infatti a contrastare ... anche con la disciplina formulata in tema di regolamenti dalla legge 23 agosto 1988, n. 400, dove espressamente si esclude che i regolamenti governativi destinati a disciplinare l'attuazione e l'integrazione delle leggi recanti norme di principio possano incidere su materie riservate alla competenza regionale (art. 17, comma 1, lett. b)...)". A tale ultimo proposito la dottrina ha rilevato che tale ultima disposizione e' stata evidentemente richiamata anche con riferimento ai regolamenti di delegificazione previsti dal comma 2, in quanto si tratta dell'unica disposizione nell'ambito dell'art. 17 che esclude espressamente l'intervento di regolamenti in materia regionale. 3. - In conclusione, appare evidente che le impugante norme del decreto del Presidente della Repubblica n. 431/1997 sono assolutamente illegittime: innanzitutto perche' emante in diretta violazione dell'art. 65 dello Statuto speciale (dal momento che e' stato del tutto omesso lo speciale procedimento di emanazione di norme di attuazione del medesimo al fine del trasferimento alla regione di nuove funzioni); secondariamente perche' violative dell'art. 4, n. 1 Stat. (interferendo nella postesta' autorganizzativa regionale); in terzo luogo perche' non risulta rispettato il principio di leale collaborazione tra Stato e regioni (in relazione all'unilaterale trasferimento disposto); infine perche' i contestati commi 2 e 3 dell'art. 28 del decreto del Presidente della Repubblica n. 431/1997 disciplinano oggetti estranei all'autorizzazione legislativa, in violazione del principio di legalita' sostanziale e quindi dei principi in tema di rapporti tra fonti, in riferimento all'art. 17, comma 2 della legge n. 400/1988. Istanza di sospensione Si ritiene che dalle esposte considerazioni in diritto emerga con evidenza il buon fondamento del proposto ricorso. Ma pure si rappresentano i gravi e irreparabili motivi che derivano concretamente dalla persistenza dell'efficacia delle disposizioni impugnate e che giustificano la proposizione dell'avanzata istanza di sospensione cautelare del provvedimento. Infatti deve rappresentarsi con la massima preoccupazione che dalla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica n. 431/1997 le Autorita' marittime competenti sul territorio regionale si sono dichiarate incompetenti a provvedere al rilascio dell'autorizzazione alle scuole nautiche; mentre parallelamente la regione Friuli-Venezia Giulia non solo non e' competente ad esercitare le nuove competenze illegittimamente conferite alle regioni dall'impugnato regolamento, ma neppure dispone di alcuna struttura in grado di svolgere l'attivita' amministrativa necessaria a dare applicazione agli eccepiti commi 2 e 3 dell'art. 28, i quali vertono appunto su materie mai sinora rientrate nella sfera di attribuzioni regionali. Ulteriormente deve essere messo in massimo rilievo anche che a fronte dell'attuale dell'assoluta incompetenza della regione nella materia di cui trattasi, alcun ufficio regionale potrebbe esercitare i compiti amministrativi previsti dalle norme impugnate in assenza di una specifica disposizione di legge regionale attributiva della corrispondenti funzioni. A fronte di tale grave incertezza operativa creata dalle impugnate disposizioni statali, pervengono all'Amministrazione regionale richieste di autorizzazione a gestire scuole nautiche alle quali non e' possibile dare corso| E da cio' deriva sicuramente una concreta situazione di irreparabilita' di danno per i soggetti che intendono svolgere attivita' di addestramento nautico avendo presentato le relative istanze di autorizzazione (cit. All. 1), dal momento che alla luce della sopravvenuta e impugnata normativa statale nell'ambito del territorio della regione non risulta piu' possibile svolgere legittimamente alcuna attivita' di addestramento per il conseguimento delle patenti nautiche per assoluta mancanza di organi competenti a rilasciare la relativa autorizzazione.